Общие положения административных процедур и административного судопроизводства
АППК направлен на регулирование публично-правовых отношений, возникающих между административным органом и лицом, в отношении которого реализуются установленные законом публичные функции этого административного органа.
При этом предусматривается перечень отношений, на которые положения АППК не будут распространяться.
АППК не регулирует отношения, связанные с:
1) УПК, ГПК и КоАП;
2) законодательством о Конституционном Совете и Высшем Судебном Совете;
3) бюджетным законодательством в части порядка осуществления государственного и бюджетного видов планирования;
4) Законом «О правовых актах» в части порядка разработки, представления, обсуждения, введения в действие и опубликования законодательных и иных нормативных правовых актов Республики Казахстан;
5) законодательством о выборах и республиканском референдуме;
6) законодательством о внешней разведке, контрразведывательной, оперативно-розыскной деятельности, а также по обеспечению безопасности охраняемых лиц и объектов и проведению охранных мероприятий;
7) законодательством о нотариате в части совершения нотариальных действий.
В остальных случаях соблюдение предъявляемых АППК требований в части осуществления административных процедур, обязательно для административных органов в той части, где это не урегулировано отраслевым (специальным) законодательством.
Вместе с тем в переходных положениях АППК предусмотрено положение о необходимости всем государственным органам до введения в действие Кодекса (1 июля 2021 года) провести работу по приведению всего отраслевого законодательства в части осуществления административных процедур в соответствие с АППК.
Данная мера необходима для консолидации административных процедур в соответствии с едиными стандартами.
В понятийном аппарате Кодекса закреплены определения понятий «административный орган» и «административный акт», которые будут играть ключевую роль в установлении административной процедуры, соответствующей международным стандартам.
Определение понятия «административный орган», применяемое в АППК, соответствует опыту европейских стран и ряда постсоветских стран, принявших законы об административных процедурах в соответствии с международными стандартами – Киргизия, Азербайджан, Армения, Латвия, Грузия и др.
Так, в законодательстве об административных процедурах вышеуказанных стран под административным органом понимается не только государственный орган, но и иные субъекты, наделенные полномочиями в области государственного управления (публичные функции).
Такой подход вполне приемлем и для нашего законодательства, допускающего наделение публичными функциями иные негосударственные организации и лица.
Согласно АППК административная процедура – деятельность административного органа, должностного лица по рассмотрению административного дела, принятию и исполнению по нему решения, совершаемая на основании обращения или по собственной инициативе, а также деятельность, осуществляемая в порядке упрощенной административной процедуры.
Результатом административной процедуры будет являться административный акт или действие (бездействие) административного органа, не связанное с принятием административного акта.
Под административным актом, в свою очередь, понимается решение, принимаемое административным органом, должностным лицом в публично-правовых отношениях, реализующее установленные законами Республики Казахстан права и обязанности определенного лица или индивидуально определенного круга лиц.
При этом в рамках АППК административный акт может быть принят не только в письменной, но и в иной форме (устной речью, подачей жеста или сигнала и др., например, устное распоряжение о проверке документов в условиях ЧС; жест сотрудника полиции), поскольку главным условием признания акта административным (независимо от его формы), является возникновение правовых последствий для лица, в отношении которого принят административный акт.
В целях упрощения порядка рассмотрения административными органами заявлений административный акт подразделяется на благоприятный и обременяющий (негативный).
Под обременяющим административным актом понимается акт, отказывающий в реализации, ограничивающий, прекращающий право участника административной процедуры или возлагающий на него обязанность, а также иным образом ухудшающий его положение.
Благоприятным, в свою очередь, является акт, реализующий право участника административной процедуры или прекращающий возложенную на него обязанность, а также иным образом улучшающий его положение.
Предлагаемое разграничение административных актов позволит оптимизировать административные процедуры при принятии благоприятных административных актов, поскольку в этом случае нет необходимости соблюдать предъявляемые АППК требования по обязательному обоснованию принимаемого акта, заслушивания заявителя (адресата административного акта), собиранию доказательств и материалов для принятия административного акта.
Кроме того, такое разграничение необходимо для реализации принципа охраны права на доверие.
АППК закрепляет новые принципы, которые обязательны для соблюдения всеми административными органами.
1. Принцип охраны права на доверие.
Данный принцип является «гарантией» административного органа в том, что принятый административный акт является законным и последовательным. Ошибка, допущенная административным органом, не может быть обращена во вред лицу.
Так, если благоприятный административный акт в отношении определенного лица (или круга лиц) принят незаконно, при условии, что в этом нет вины адресата акта и данный акт не нарушает права и интересы иных лиц, такой административный акт не будет подлежать отмене, за исключением отдельных случаев (при этом лицу будет возмещен вред, возникший в результате отмены акта):
1) правовой акт, на основании которого был вынесен административный акт, признан неконституционным;
2) установлена заведомая недостоверность документа либо сведений, представленных гражданином;
3) административный акт принят в результате совершения гражданином противоправных действий, установленных вступившими в законную силу приговором или постановлением суда, постановлением прокурора, органа уголовного преследования, органа (должностного лица), уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях;
4) административный акт затрагивает государственные или общественные интересы, безопасность государства либо может привести к тяжким необратимым последствиям для жизни, здоровья людей.
2. Принцип соразмерности.
Меры, предусматривающие какое-либо ограничение прав и свобод физических либо юридических лиц, должны быть направлены на установленные Конституцией и законами цели и должны быть соразмерны, то есть являться подходящими, необходимыми и пропорциональными для достижения их цели с учетом своего содержания, места, времени и охватываемого круга лиц.
Принцип соразмерности призван гарантировать рассмотрение конкретного дела административным органом при разумном соотношении между преследуемой целью и используемыми средствами.
Данный принцип применяется при реализации административного усмотрения (дискреционного полномочия).
3. Принцип запрета на злоупотребление формальными требованиями.
Данный принцип означает, что административному органу запрещается возлагать на лиц обязанности или отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения дополнительных формальных требований, в том числе внутриорганизационных правил, не предусмотренных нормативными правовыми актами.
Данный принцип должен призвать административные органы исключить в своих внутренних правовых актах требования в отношении заявителей либо предусмотреть их в НПА, если они являются существенными.
4. Принцип достоверности
При осуществлении административной процедуры предоставленные участниками административной процедуры материалы, объекты, документы и сведения (далее – документы и иные сведения) считаются достоверными до тех пор, пока административный орган, должностное лицо не установят иное.
При наличии обоснованных сомнений в подлинности в предоставленных участниками административной процедуры документах и иных сведениях административный орган, должностное лицо обязаны самостоятельно и за свой счет проверять их подлинность.
5. Принцип приоритета прав
Все неустранимые сомнения, противоречия и неясности, возникшие при осуществлении административной процедуры, толкуются в пользу заявителя, если это не затрагивает интересы иных участников административной процедуры.
6. Активная роль суда
Принцип активной роли суда является важнейшим принципом административного судопроизводства.
Важным отличием административного процесса от гражданского, является то, что в гражданском процессе – сбор и представление доказательств осуществляется сторонами и суд ограничивается рассмотрением представленных доказательств.
В административном – суд будет выступать с инициативой по сбору доказательств, обладая возможностью затребовать все необходимые для правильного разрешения дела документы.
Принцип активной роли суда включает в себя как минимум семь аспектов, которые подробно раскрываются в положениях Кодекса.
Первое. Это право суда не ограничиваться представленными сторонами доказательствами и исследовать все обстоятельства, которые он сочтет необходимым для установления в пределах доказывания.
Второе. Суд собирает по собственной инициативе дополнительные материалы и доказательства, если они являются недостаточными, а также выполняет иные действия, направленные на решение задач административного судопроизводства.
Третье. Административный орган обязан доказать свою правоту, а стороны в целом обязаны представлять истребуемые судом документы и сведения.
Четвертое. Суд вправе высказать свое предварительное правовое мнение по правовым обоснованиям, относящимся к фактическим и (или) юридическим сторонам административного дела.
Пятое. Суд оказывает содействие стороне в формулировании и (или) изменении исковых требований с предварительным разъяснением правовых последствий.
Шестое. Суд проверяет, не превышены ли пределы административного усмотрения и их соответствие (соразмерность) целям принятия административного акта.
Седьмое. Суд содействует в устранении формальных ошибок, уточнении неясных выражений, подаче ходатайств по существу административного дела, дополнении неполных фактических данных, представлении всех письменных объяснений, имеющих значение для полного определения и объективной оценки обстоятельств административного дела, на всех стадиях процесса.
7. Разумный срок судебного разбирательства
Введение в Кодекс принципа «разумного срока» обусловливает необходимость пересмотра сложившихся подходов к значению сроков судебного разбирательства для обеспечения права на судебную защиту, гарантированной Конституцией.
Административная юстиция – это, в большинстве своем, наиболее сложные дела (налоговые, таможенные, земельные споры). Они требуют очень серьезной подготовки всех участников процесса.
При этом есть пресекательный срок. Для первой и апелляционной инстанций это три месяца со дня предъявления иска. По делам особой сложности этот срок может быть продлен на разумный срок, но не более чем на три месяца. Для кассации это 6 месяцев.
С целью исключения на практике оценочного понятия «разумного срока» АППК установил, что при его определении учитываются такие обстоятельства как правовая и фактическая сложность административного дела, поведение участников административного процесса, выражающееся в степени использования процессуальных прав и выполнения процессуальных обязанностей, процессуальная достаточность и эффективность действий суда. При этом целью является оперативное рассмотрение административного дела.
8. Пределы осуществления административного усмотрения
АППК устанавливается порядок осуществления административного усмотрения (как принцип).
При этом законодательно закрепляется понятие «административное усмотрение», под которым понимается полномочие административного органа, должностного лица принимать в установленных законодательством Республики Казахстан целях и пределах одно из возможных решений на основании оценки их законности.
Административный орган, должностное лицо обязаны осуществлять административное усмотрение в пределах, установленных законами Республики Казахстан.
Принятие административных актов и совершение административных действий при осуществлении административного усмотрения должны соответствовать цели данного полномочия.
АППК устанавливает, что нарушение вышеперечисленных принципов в зависимости от его характера и существенности влечет признание административного акта или судебного решения незаконным.
Таким образом, принципы должны служить критериями для действенного и полноценного контроля вышестоящим органом или судом за решениями административных органов, в особенности принятых на основе административного усмотрения (дискреции).
Внутренние административные процедуры государственных органов
АППК также регламентирует внутренние административные процедуры государственных органов в целях недопущения правовых пробелов в деятельности государственных органов.
В этой части Кодекс сохраняет предусмотренные в настоящее время в Законе «Об административных процедурах» положения, определяющие порядок, виды деятельности и функции государственных органов, а также иные положения, касающиеся вопросов внутренней организации работы государственных органов,.
В частности, в главу «Внутренние административные процедуры» с некоторыми корректировками перенесены действующие положения Закона «Об административных процедурах» по вопросам планирования деятельности государственных органов, принятия регламента, положения о государственном органе, определения функций государственных органов, а также порядок рассмотрения и прохождения в государственных органах служебных документов.
Внешняя административная процедура будет содержать детальные нормы инициирования, рассмотрения и принятия административного акта административным органом.
Основные стадии административных процедур
Административная процедура может быть начата на основании обращения заявителя (по заявлению или жалобе) либо по инициативе самого административного органа.
Устанавливаются требования, предъявляемые к заявлению.
При допущении формальных ошибок в заявлении предусматривается обязанность административного органа в оказании содействии по их устранению.
Закрепляется обязанность административного органа предоставить право лицу быть заслушанным перед принятием неблагоприятного административного акта.
Общий срок административной процедуры составляет пятнадцать рабочих дней, если иное не предусмотрено законодательством Республики Казахстан.
Административный орган обязан довести административный акт до сведения участников административной процедуры и (или) представителей, поскольку акт вводится в действие с момента доведения до сведения участника административной процедуры в порядке, предусмотренном АППК.
АППК также предусматривает возможность осуществления госорганами упрощенной адм. процедуры по рассмотрению предложений, сообщений, запросов, откликов (где не требуются принятие адм. акта в отношении заявителя).
Основные процедуры обжалования
Административный акт, действие административного органа (несвязанное с вынесением административного акта) или отказ от его принятия должны быть обжалованы заявителем в вышестоящем административном органе. Жалоба на административный акт административного органа, не имеющего вышестоящего органа, подается в суд.
АППК детально регламентирует процедуру рассмотрения жалоб, устанавливая дополнительные требования для административных органов, в частности заслушивание всех заинтересованных лиц, исследованием всех обстоятельств дела, разъяснением обоснований в ответе в случае неудовлетворения жалобы. Для этого административный орган наделяется полномочиями по собиранию доказательств, истребованием необходимых материалов у компетентных органов, приглашению свидетелей и др.
В данном контексте введение обязательности процедуры обжалования в вышестоящем органе перед обращением в суд является действенной мерой по улучшению ведомственного контроля.
Подача лицом жалобы на административный акт приостанавливает исполнение административного акта до принятия соответствующего решения.
Подача жалобы не приостанавливает исполнение административного акта в случаях предотвращения либо устранения опасности, способной причинить вред общественным либо государственным интересам, а также в иных случаях, предусмотренных АППК и иными законами.
Решение по результатам рассмотрения жалобы принимается в форме письменного административного акта.
В случае неудовлетворения жалобы лицо вправе обжаловать административный акт, действие (бездействие) административного органа в административном суде.
Административное судопроизводство
Административный процесс является четвертым видом судопроизводства. Следует отметить, что это первый Кодекс, в котором применимы нормы ГПК (статья 1). В ГПК имеются устоявшиеся институты, которые продолжительное время успешно действуют и позволяют качественно рассмотреть спор. Они не заимствованы, а применимы при рассмотрении административного дела.
Публично-правовые споры будут рассматриваться специализированными межрайонными административными судами. Указом Президента Республики Казахстан от 26 января 2021 года № 500 для внедрения административной юстиции образованы 21 новых суда. Они будут расположены в 17 административных центрах и дополнительно 4 суда в городах Каскелен, Семей, Жезказган, Экибастуз.
Это международная практика, в странах, где административная юстиция состоялась, такие споры рассматриваются в обособленных административных судах.
При этом действующие административные суды, рассматривающие дела по Кодексу об административных правонарушениях, будут подлежать переименованию – их новое название «Специализированные районные и приравненные к ним суды по административным правонарушениям».
Административные споры в апелляционном порядке будут рассматриваться специально созданными для этого судебными коллегиями по административным делам областных и приравненных к ним судов.
В кассационном порядке пересмотр дел будет осуществляться судебной коллегией по административным делам Верховного Суда.
АППК закрепляет следующие основные новеллы административного судопроизводства:
1. Четыре виды исков, которые в зависимости от предъявляемых требований разделяются на иски: 1) об оспаривании административного акта; 2) о принуждении; 3) иск о совершении действия; 4) о признании.
От выбора конкретного вида иска зависят предпосылки допустимости иска и при определенных условиях также и объем проверки.
Классическим видом иска считается иск об оспаривании, который направлен на судебную отмену административного акта (к примеру, решение об отмене предоставления земельного участка). По данному виду иска, истец должен утверждать о нарушении его прав и законных интересов. В случае удовлетворения иска сам суд отменяет административный акт полностью или в какой-либо его части. Таким образом, решение суда меняет напрямую правовую ситуацию, дополнительного исполнения решения не требуется.
По иску о принуждении истец добивается принуждения административного органа к изданию благоприятного акта, в принятии которого ему было отказано либо не принятого по причине бездействия административного органа. В таких случаях отдельного требования об оспаривании отказа не требуется.
Также такой вид иска может содержать требование не принимать в отношении него обременяющий административный акт.
В отличие от иска об оспаривании само решение суда не меняет правовое положение, поскольку суд не издает административные акты. Поэтому суд возлагает на административный орган обязательство принять желаемый истцом административный акт.
К примеру: предприниматель просит выдать разрешение на строительство детского сада. Если административный орган отклонил это ходатайство, предприниматель может предъявить иск о принуждении. В случае успеха суд обяжет административный орган выдать такое разрешение.
Суд в решении может определить содержание и срок принятия административного акта, а также иные имеющие существенное значение для дела обстоятельства, за исключением разрешения вопросов целесообразности. Такое решение суда заменяет административный акт до его принятия.
В случае невозможности вынесения конкретного решения об удовлетворении требований истца при наличии административного усмотрения суд возлагает на административный орган обязательство о принятии с учетом правовой позиции суда соответствующего административного акта в пользу истца.
По иску о совершении действия истец может потребовать от ответчика совершить определенные фактические действия или воздержаться от таких действий. Этот иск не связан с изданием административного акта.
В рамках этого иска могут быть заявлены простые требования: например, обязать ответчика демонтировать шлагбаум, установить люки канализации, снять запрещающий знак дорожного движения и т.п.
Если суд признает требование о совершении действия обоснованным и законным, то он обязывает ответчика совершить конкретные действия и устанавливает срок для их исполнения.
Когда истец одновременно требует признать противоправность конкретного совершенного действия ответчика, то суд в решении признает, что фактическое действие административного органа было противоправным.
По иску о признании истец может потребовать признать наличие или отсутствие какого-либо правоотношения.
Иск о признании правоотношения допускается, во-первых, только если у истца имеется определённая экономическая или моральная заинтересованность и, во-вторых, только если ни один иск иного вида не подходит для разрешения вопроса. Пример: обращение пенсионера в суд с иском о признании права на повышенный размер пенсии.
В зависимости от видов исков в АППК предусматриваются соответствующие виды решений, особенности принятия и исполнения.
Все иски подаются в суд в месячный срок с момента возникновения соответствующего правоотношения, кроме иска о признании, который предъявляется в течение пяти лет.
Международный опыт такой дифференциации исков является стандартом и свидетельствует об эффективной системе административно-судебной защиты, когда гражданин имеет возможность проверить с помощью административного суда любую форму действий уполномоченного органа.
2. Кодекс содержит особенности обязанности доказывания.
Бремя доказывания несет:
1) по иску об оспаривании – ответчик, принявший обременительный административный акт;
2) по иску о принуждении – ответчик в части фактов, ставших основанием для отказа в принятии испрашиваемого административного акта, и истец в части фактов, которыми обосновывается принятие благоприятного для него административного акта.
Если ответчик ссылается на наличие фактических условий, исключающих вынесение в конкретном случае желаемого истцом административного акта, обязанность по доказыванию таких условий лежит на данном ответчике;
3) по иску о совершении действия – ответчик в части фактов, которые явились основанием для отказа в совершении испрашиваемого действия (бездействия), и истец в части благоприятных для него фактов;
4) по иску о признании – истец в части фактов, подтверждающих наличие или отсутствие какого-либо правоотношения, и ответчик в части фактов, обосновывающих правомерность обременяющего административного акта, не имеющего больше юридической силы, а также какого-либо совершенного действия (бездействия).
Ответчик может ссылаться лишь на те обоснования, которые упомянуты в административном акте.
Если после исследования всех доказательств остается недоказанным какой-либо факт, обусловливающий исход административного дела, то отрицательные последствия результатов рассмотрения и разрешения административного дела несет сторона, несущая бремя доказывания этого факта.
3. Вводятся меры процессуального принуждения: замечание, удаление из зала судебного заседания, денежное взыскание и основания их применения.
Основаниями наложения денежного взыскания являются:
1) злоупотребление процессуальными правами или не выполнение процессуальных обязанностей, в том числе в случаях представления доказательств, исполнения поручений с нарушением установленного судом срока без уважительных причин, если это привело к затягиванию рассмотрения административного дела, за каждое действие (бездействие);
2) невыполнение требования, запроса суда, неявку в суд лица, участвующего в административном деле, несвоевременное извещение суда, несвоевременное представление отзыва, неподчинение распоряжениям председательствующего в судебном заседании, нарушение установленных в суде правил, а также иные действия (бездействия), явно свидетельствующие о неуважении к суду и (или) судье;
3) неисполнение решения суда, определения суда об утверждении соглашения сторон о примирении, медиации или об урегулировании спора в порядке партисипативной процедуры.
Таким образом, устанавливается непосредственный судебный контроль за исполнением решений суда.
Судья сможет самостоятельно наложить денежное взыскание в том же процессе, где рассматривается дело. Размер денежного взыскания будет составлять от 10 до 100 МРП. Денежное взыскание может накладываться неоднократно.
Предлагаемая мера в виде денежного взыскания будет способствовать в частности, стимулированию исполнения судебного акта, окажет значительное влияние на дисциплинированное поведение участников процесса.
4. АППК содержит положения, предусматривающие примирение сторон в административном судопроизводстве.
В настоящее время примирительные процедуры в гражданском процессе возможны между сторонами практически по любым спорам.
В уголовном процессе примирение возможно между потерпевшим и лицом, совершившим уголовный проступок или преступление небольшой или средней тяжести, не связанное с причинением смерти, а также впервые совершившими тяжкое преступление, не связанное с причинением смерти или тяжкого вреда здоровью человека, несовершеннолетними, беременными женщинами, женщинами, имеющими малолетних детей, мужчинами, воспитывающими в одиночку малолетних детей, женщинами в возрасте пятидесяти восьми и свыше лет, мужчинами в возрасте шестидесяти трех и свыше лет.
В административном судопроизводстве, где стороной является административный орган примирение возможно не во всех случаях, поскольку административный орган может действовать только в рамках своих полномочий, установленных законом.
В этой связи Кодексом предлагается возможность примирения в том случае, если законодательством предоставлено усмотрение административного органа.
Таким образом, АППК устанавливает, что стороны могут полностью или частично урегулировать спор на основе взаимных уступок, заключив соглашения о примирении, медиации, об урегулировании спора в порядке партисипативной процедуры. Примирение сторон может касаться только их прав и обязанностей как субъектов спорных публичных правоотношений и предмета иска и в случае если стороны правомочны принимать решение, обладают правом распоряжения в отношении предмета спора.
При этом ходатайство об урегулировании спора путем заключения соглашения о примирении может быть заявлено по любому делу, за исключением дел, о защите избирательных прав граждан и общественных объединений, участвующих в выборах, республиканском референдуме, об оспаривании решений, действий (бездействия) местных исполнительных органов, нарушающих права граждан на участие в уголовном судопроизводстве в качестве присяжного заседателя.
В Закон «О медиации» внесены поправки, исключающие запрет на примирение с органом власти, которые вводятся в действие с 1 июля 2021 года.
Правильное применение института примирения установит партнерский диалог государственного органа с гражданином, бизнесом, избавит и тех и других от неразумных издержек.
5. Сокращено и участие прокурора в судебном процессе. Планируется, что он будет вступать в процесс по делам, вытекающим из налоговых, таможенных, бюджетных отношений, отношений в области охраны окружающей среды и ряду других. Сейчас же их участие по всем делам, затрагивающим интересы государства, обязательно.
6. Иски о возмещении ущерба, причиненного административным актом или действием административного органа, будут рассматриваться также административным судом в рамках основного разбирательства по оспариванию административного акта или действий административного органа.
7. Устанавливаются двухмесячный срок для апелляционного и месячный для кассационного обжалования, что в целом положительно повлияет на сроки восстановления нарушенных прав.
В заключение необходимо отметить, что возможны негативные последствия от принятия АППК в виде значительного увеличения объема досудебного обжалования и исков в суд.
Это неизбежные процессы, с которыми сталкиваются все страны, впервые принявшие аналогичные законодательные акты, однако это стимулировало административные органы в обеспечении надлежащего рассмотрения обращений лиц и принятия законных и обоснованных решений.
В качестве примера можно привести опыт Латвии, где после принятия Административно-процессуального закона в 2004 году также был большой поток жалоб и исков, но по истечении определенного периода времени (около 5 лет) по информации эксперта GIZ – представителя Латвии объем подачи исков в административные суды сократился на 30-40%, поскольку административные органы обеспечивают качественное рассмотрение обращений лиц, тем самым повысив доверие общества к публичной власти.
В целом принятие АППК станет новой ступенью отношений между государством и обществом в соответствии с идеей правового государства, существенным шагом по обеспечению верховенства закона, а также благоприятно скажется на инвестиционном климате страны.
